編按：提到外判，不少人會想到工資低、工時長，處處受剝削的勞工。但另一邊廂，負責外判的政府部門卻不時拿出數據，指出外判制度是提升服務質素和效率的最佳方法。面對官方說辭，民間要提出反對理據，追溯香港外判潮歷史是可行的進路。中文大學基層關注組多年來關注校園內外的基層工人處境，在基關組早前出版的《工友報》中，成員撰寫了一系列文章對外判作出深層次的探討，惟工新聞特此轉載。
文：梁凱瑋（中大基關組成員）
產業轉型下的社會轉變
由1950年代開始回顧香港歷史，其經濟發展的速度是大部份國家難以比擬的。然而，香港由沒落中的轉口港，發展成國際輕工業中心，再成為地區金融中心，與其說是因為先天優勢或政府政策得宜，更大程度是受戰後蓬勃發展的歐美經濟及冷戰格局影響。1949年共產黨正式執政後，內地商人帶著龐大資本來港躲避並設廠，同時過百萬難民湧入，恰巧能滿足外國企業對廉價勞動力的需求。自此香港工業起飛，製造業出口突飛猛進。
當時各種輕工業如紡織、製衣、電子尤其旺盛。據聯合國統計，在60、70年代，香港的實質生產總值增長為全球最高。能夠使勞動密集產業有如此急速的發展，是有賴龐大的本地勞動力。1981年，香港製造業勞動人口達990,365人，持續佔整體勞動人口四成以上。工資方面，在70、80年代，多數製造業的工資皆與第三產業相若，以電子業為例，80年代初一名電子零件工人的月薪達2500元，媲美零售、運輸等服務業。
80年代開始的產業轉型，和上述的工業起飛一樣，深受外部政經環境的改變影響。自1978年中國改革開放，工廠急速北移，造成大量在港廠房關閉。而隨著亞太區經濟發展，香港的政治架構及低稅率吸引了大量外資銀行注資。自此香港主流產業急劇變化，由盛極一時的製造業轉移至金融及服務業。
產業轉型帶來最直接的影響，便是工廠的裁員潮，以及整體製造業工作崗位的減少。這些工人在生計壓力下須迅速切換到服務業，故失業率並未大幅上升，但不同產業的勞動人口比重反映了勞動市場的急速變遷。由1981至2006年的二十五年間，從事服務業的勞動人口急增一百萬人以上，佔工作人口總數的比重也由47.1%升至82.7%。當中從事「金融、保險、地產及商業服務業」的工人更由4.8%增至17%，可見金融服務業於這二十多年間的膨脹是何其急遽。
隨著製造業北移，政府尋求轉型，由90年代開始提倡「知識型經濟」，增加資助學位及設立各種專上學院。自此專上教育大幅普及化，現時具備大專或以上學歷者已達人口四分之一。在整個洪流中最受打擊的便是一群前工廠工人，由於他們大部分未受過傳統學校訓練，加上要工作及照顧家庭，難以抽時間進修。因此，他們只能投身清潔、保安等不需大量時間培訓的職業，成為就業不穩，不受保障的邊緣勞工。由此可見，當主流工種被辦公室白領工人取代，學歷及專業資格對工人就業能力的影響便更為明顯。
資料來源：統計處
由1961 至2011 的五十年間，產業轉型香港整體勞動人口帶來深遽影響。盛極一時的製造業已式微，取而代之的是批發、零售、金融等第三產業。昔日的工廠工人頓成「低技術勞工」。
產業轉型與外判潮的關係
同一時期，伴隨產業轉型，政府的經濟政策使工廠工人的情況雪上加霜。80年代始，港英政府緊隨西方國家「大市場，小政府」的財政方針，出售鐵路、公屋商場、停車場等公共設施，並把公營服務外判予私人承辦商。
食環署及房屋署先後於1985及1987年開始外判公廁清潔服務。當年由於經濟蓬勃，政府清潔工工資低於市價，而相關部門又不願提高工資，導致招聘困難，於是政府嘗試以外判解決人手不足問題。但當時外判制僅為輔助性措施，未被視為主要的聘任渠道，故外判工數目不多。
90年代末外判制大幅擴張。金融風暴後，政府銳意削減公共開支以減低財赤。1999年的財政預算就提到要「鼓勵市場善用其企業精神及高效率，以最符合經濟效益的方式提供公共服務」，為進一步將公共服務外判鋪路。除了房委會實行「擴大私營參與計劃」，食環署亦將外判比例提高至六成，其他政府部門如社會福利署也開展外判計劃。
到千禧年代，政府與世貿簽訂「服務業貿易總協定」後，包括清潔服務在內的大部分「非核心部門」已悉數外判。甚至乎政府內部亦以「精簡人手」為由縮減各部門人手，公務員數目由2000年約近20萬人降至2005年約16萬人，薪金亦被削減6%，部分更被私人公司僱員取代。近年外判已蔓延至公共設施，公屋商場、停車場亦被出售予私人公司。在政府帶頭外判下，私人企業也逐步出現外判情況。
縱觀外判浪潮的歷史，其爆發是基於政府的財政政策，產業轉型並非主要動因。然而，產業轉型卻為外判提供了極其關鍵的條件。要透過外判化節省成本，其中一個條件就是要確保市場上有大量失業工人，令聘用條件再差仍不愁無人應徵。產業轉型就正正帶來了大批前工廠工人，他們的技能已遭社會淘汰，各種客觀因素又不容許他們獲得迎合市場需要的新技能，使他們被迫投入如清潔、侍應、保安等邊緣工作。在勞動市場的激烈競爭下，這些行業的僱主更能夠以各種方式減低成本，例如降低工資、增長工時、縮短合約年期。
資料來源：統計處
自1997 金融風暴後，政府以削減公共開支為由擴大外判，導致直接聘用的公務員顯著下降。雖然公務員人數由2007 年始回升，但現時仍低於九十年代的水平。
外判——精簡架構還是壓低成本？
如此看來，比起透過專業分工提高效率，外判制更像是利用勞動市場的激烈競爭來減低成本。事實上，觀照現今社會，政府對於外判的一貫口吻——專業化、高效率、高質素的服務——也存有商榷空間。
雖然外判能以價低者得的方式降低成本，但政府口中的「專門化」及「高效率」並非常態。相反，為了節省成本，部分外判商反而會選擇效率較低的工作模式。當中具代表性的是1999年食環署外判清理年宵市場的工作。外判商為了壓低工資，僱用缺乏技術及經驗的尼泊爾勞工，既不提供訓練，也缺乏垃圾車支援，最後超時工作仍未完成清場，要食環署調動其他清潔工收拾。現時，我們仍不時聽聞外判清潔工工作條件惡劣，例如基本裝備欠奉（包括防滑鞋、雨衣、手套）或不適用，譬如有工友因公司提供的掃帚太重而需要自行製作。以上事例除了顯示外判商妄顧職業安全，亦說明他們根本沒有致力提高工作效率。
反而，更普遍的是外判化令工人待遇明顯變差。以清潔工為例，外判潮初期，由於政府監管制度尚未健全，承辦商得以招聘外勞、雙程證人士，剝削這些不諳勞工權益的工人。今天大部分外判清潔工月薪只有8000元左右，最低工資立法後更有外判商削減人手及福利。除了工資低以外，他們更可能面對外判商違法或鑽法律漏洞的剝削方式，例如拒付法定工傷賠償、被迫轉自僱合約等。
結語：為何要反外判？
官方說法總是完善，甚至有大量的數據及上百頁的報告佐證，令「外判等於善用資源」的說法似乎牢不可破。要回應這些說法，就要參照歷史、找出反駁理據的起點。理解到外判工的過去與本地經濟發展的關係，就不難發現外判與提高效率並沒有必然關係，真正提高了的只有外判商的成本效益。
理解到這一點，就更能理解多年來反外判及反私有化運動背後的意義。外判之惡不單在於無良老闆，更是背後追逐利潤的運作原則。因此，不論是早年反領匯，抑或是數年前中大反圖書館外判，所反對的不僅是大財團，更是反對政府只考量利潤，外判大量公共服務的邏輯。當年反領匯、反外判人士所提出的種種憂慮──壟斷、貴租、高壓剝削，曾被認為是過慮，時至今天卻已逐一成為事實。
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